Superávit ou déficit? A perspectiva da Finança Funcional

É em nome do superávit primário - amém - que os gastos públicos têm sido sacrificados. Os gastos com saúde, educação, segurança, ciência e tecnologia, defesa dos direitos de mulheres, negros, indígenas e LGBT, segurança alimentar etc., ou a garantia dos direitos humanos de modo geral¹, têm sido sacrificados, ao passo que os gastos com juros da dívida pública seguem de vento em popa.

Mas ter “déficit”, ou seja, o governo gastar mais do que arrecada, é sempre ruim e deve sempre ser evitado? A “austeridade” fiscal é sempre um valor a ser perseguido? Só se pode responder afirmativamente a essas questões por razões totalmente ideológicas, sem qualquer relação com a ciência econômica séria.

Ao olharmos o passado recente do Brasil, isto é, entre 2015 e 2017, o que temos visto com total clareza é que quanto mais o governo se esforçou em cortar gastos, menos o produto da economia (PIB) cresceu e, por essa razão, menos o governo arrecadou, dado que a carga tributária brasileira é excessivamente dependente do consumo. De modo que os sucessivos cortes de gastos ampliaram os déficits tanto em termos absolutos, quanto em termos relativos, isto é, como proporção do PIB. Não só o déficit “primário” se manteve em elevado patamar, como também explodiu o déficit nominal*, posto que os gastos com juros da dívida pública federal explodiram no período, tendo sido incorporados ao estoque, o que levou ao crescimento acelerado da relação dívida/PIB, o que supostamente seria “controlado” com os mesmos cortes de gastos.

Os déficits primários saíram de R$ 111 bilhões em 2015 para R$ 155 bilhões em 2016 e R$ 110 bilhões em 2017. Os juros nominais pagos no período foram de R$ 501 bilhões em 2015, R$ 407 bilhões em 2016 e R$ 400 bilhões em 2017. Essa política de juros reais altos fez explodir os déficits nominais, tendo causado aumento acelerado da dívida líquida do setor público de 35% do PIB ao fim de 2015 para 51% do PIB ao fim de 2017 por conta da emissão de mais dívida para pagar juros².

O fato de os cortes de gastos gerarem déficits ainda maiores ocorre por uma razão macroeconômica elementar: o gasto de um é a renda do outro. Logo, se o governo gasta menos, o produto é menor, porque o gasto do governo compõe a demanda agregada da economia. E é por uma razão tão elementar que a totalidade das experiências de “austeridade fiscal” ao longo da história deram tão errado³.

A defesa da austeridade fiscal sempre esteve associada a ideias "brilhantes" da ortodoxia liberal como: Cortar gastos ajuda na "recuperação da credibilidade do país pela contenção da inflação e manutenção da estabilidade monetária", como se bastando haver controle de preços, da maneira mais duvidosa possível, os investimentos produtivos fossem brotar do nada, mesmo sem expansão da demanda para sustentá-los, e como se todo gasto público gerasse automaticamente inflação, independentemente se há subutilização da capacidade produtiva instalada. Tudo se passa como se os empresários com capacidade produtiva ociosa "escolhessem racionalmente" pelo aumento dos preços de produção, preferindo, em caso contrário, ficar sem realizar vendas! 

A ladainha liberal é repetida, consciente ou inconscientemente, à exaustão no noticiário econômico, de modo que a “responsabilidade fiscal”, que significa em bom português que superávits primários são sempre necessários, acaba por ser naturalizada. Mas não é assim que funciona na ciência macroeconômica preocupada com a explicação da realidade e não com os interesses dos ricos.

A Teoria das Finanças Funcionais nos fornece uma visão muito mais abrangente sobre a questão fiscal. Déficit ou superávit não é uma escolha a ser feita com base em doutrinas econômicas de maneira independente da experiência, mas estritamente de acordo com os seus resultados concretos⁴. “Este tipo de abordagem defende, caso necessário, a determinação de um déficit público que induza a economia à utilização máxima dos recursos produtivos, respeitando, obviamente, a manutenção de um desempenho apropriado em termos de comportamento dos preços”⁵. Ou seja, se a produção está “encalhada”, o gasto público deve fornecer demanda adicional, via investimentos, salários diretos e indiretos, subsídios ao consumo etc., de modo a garantir a manutenção do produto (PIB), e isso não necessariamente gera inflação, posto que uma tal ação do governo pressupõe que a economia não esteja em plena utilização da sua capacidade instalada. O déficit, neste caso, não é um problema, mas sim uma solução. Se ele fosse menor, ou se houvesse superávit, o resultado concreto seria desemprego, carência de serviços públicos, arrocho salarial ou, simplificadamente, recessão econômica e sofrimento social.

No caso do Brasil entre 2015-2018, como poderia ter havido aceleração da inflação decorrente do gasto público se a ociosidade no nível de Utilização da Capacidade Instalada sempre esteve acima dos 20%⁶? Então havia espaço para manter o gasto público, suavizar e até evitar a recessão, garantindo os empregos. O fato de isso não ter sido feito foi uma decisão política

Por sua vez, superávits não são apenas possíveis, mas inevitáveis sempre que a demanda efetiva de uma economia é turbinada pela demanda externa. Ou seja, se um país exporta muito e isso é determinante para a formação do seu produto, ampliar os gastos públicos poderia apenas resultar em aceleração da inflação. Assim, dada a tendência ao aumento das receitas propiciado pelo aumento das exportações (não havendo gastos tributários que reduzam a arrecadação) e considerando-se o efeito inflacionário do aumento do gasto público no caso de pleno emprego sustentado pelas exportações, um superávit primário teria necessariamente que ocorrer, sem consequências econômicas e sociais nefastas.

Portanto, longe das falsas polêmicas liberais, a questão fiscal que interessa é sobre a melhor maneira de financiar déficits. Pode-se financiá-lo através de dívida pública com custo em juros alto e injustificável, que é o que governo brasileiro costuma fazer; pode-se contrair dívida pública com juros mais razoáveis; ou pode-se financiar os déficits por emissão monetária, isto é, com o Banco Central operando como “emprestador de última instância” para o Tesouro Nacional, o que não teria necessariamente custo real em juros, mas que foi proibido pela Constituição de 1988 graças à influência das estórias da carochinha liberal, que na verdade só tinham como finalidade gerar o esquema de acumulação rentista sobre a dívida pública brasileira que nos assola há décadas.

O simples fato de existirem déficits fiscais nos revela outro fato elementar em relação à natureza das finanças públicas em uma economia monetária capitalista moderna: o Estado, diferente de uma família ou empresa, não depende de receita prévia para gastar. O gasto precede a arrecadação. Ou ainda, o gasto do governo é “autônomo”, o que significa que quando ninguém mais gasta em uma dada economia, sejam agentes internos ou externos, o governo é o único que pode fazê-lo e se não o fizer termina por solapar a atividade econômica subjacente a ele.

É lógico que a arrecadação fiscal tem que ocorrer, porque compensa o gasto público, no sentido em que ela enxuga excessos de liquidez, que gerariam desarranjos macroeconômicos graves, como descontrole inflacionário, por exemplo. Além disso, a arrecadação tributária pode ter importante função redistributiva, isso se a tributação for progressiva e se o gasto público for concentrado na área social e na geração de empregos, o que infelizmente não ocorre no Brasil, razão pela qual reivindicamos, como capítulo à parte da Reforma Fiscal, uma Reforma Tributária.

Por fim, se a ideia em voga para o setor público  é “economizar”, vamos listar vários gastos que podem ser tranquilamente “cortados”, em uma espécie de responsabilidade fiscal da maioria: nas despesas com juros, na custosa manutenção de reservas internacionais exageradas e de um ocioso colchão kingsize de liquidez, no serviço das dívidas de Estados e Municípios e em gastos públicos diretos e indiretos totalmente irracionais. O que vamos ver ao longo de todas as nossas propostas de Reforma Fiscal/Reforma Tributária é que o problema do Estado brasileiro não é (e nem poderia ser) a falta de dinheiro.

Referências

¹ Inesc, Oxfam e CESR, Direitos humanos em tempos de austeridade, dezembro de 2017: https://goo.gl/GudxM8

² BCB, Estatísticas fiscais, jan. 2018, quadro VII: https://goo.gl/ktPkzs 

³ Blyth, Mark, Austeridade: a história de uma ideia perigosa, Autonomia Literária, 2017, São Paulo.

⁴ Para mais detalhes, ver: Montes, Gabriel C.; Alves, R. do Couto, Teoria das Finanças Funcionais e o papel da política fiscal, Revista de Economia Política, vol. 32, nº 4 (129), pp. 670-688, outubro-dezembro/2012: https://goo.gl/qffhL8

⁵ Idem a 4, pg. 675.

⁶ Confederação Nacional da Indústria (CNI), Indicadores Industriais, série histórica, Utilização da Capacidade Instalada, Brasil, insdústria de transformação: https://goo.gl/rK3Mwv

 
*Resultado primário é a diferença entre as receitas primárias e as despesas primárias, isto é, excluídas as receitas e despesas com juros. Receita > Despesa = Superávit. Receita < Despesa = Déficit. As receitas aí consideradas são basicamente tributos e receitas provenientes de parte das empresas estatais, parcerias público-privadas etc. As despesas primárias correspondem a todo o gasto público, excluindo-se as despesas de capital, isto é, investimentos e juros. O resultado "nominal" integra todas as variáveis aqui apontadas. Para mais detalhes, ver o Manual de Estatísticas Fiscais do Boletim Resultado do Tesouro Nacional: https://goo.gl/fWoHXu