Emissão monetária, finanças funcionais e pleno emprego

As cédulas e moedas metálicas (doravante moeda manual ou numerário)* representam uma parcela pequena das formas possíveis de se fazer pagamentos numa economia capitalista contemporânea. No Brasil, o valor de face do numerário circulando é de cerca de R$ 209,8 bilhões¹ ou 3,1% do PIB de 2017.

A maior parte dos pagamentos se dá na forma de mensagens eletrônicas, em formato de códigos binários, com protocolos de comunicação eletrônica bastante seguros. Estes pagamentos ou ordens de pagamentos se manifestam no nosso cotidiano com os famigerados nomes de “DOC” ou, especialmente, as “TEDs”, mas não se trata apenas disso**. O Sistema de Transferência de Reservas (STR) é operado pelo Banco Central do Brasil (BCB) e diariamente movimenta um montante de R$ 1,44 trilhões (sim, TRIlhões). Em pouco mais de 4 dias é movimentado neste sistema um montante superior ao tamanho do PIB de 2017 (R$ 6,559 trilhões de reais)². Obviamente, este montante movimentado diariamente, ao ser somado, traz consigo muita dupla contagem, e é por isso que depois de realizada a compensação bancária e a efetiva liquidação estes valores correspondem exatamente ao tamanho do PIB nominal do país em questão.

Por esta razão, a expressão “imprimir moeda ou dinheiro” caiu em desuso (e vai cada vez mais se tornar insignificante, com a emergência de moedas digitais e criptomoedas). O adequado é utilizarmos a expressão “emissão monetária”.

No Brasil, o órgão que tem o monopólio legal para emissão de moeda manual e que influencia a base monetária – conceito que corresponde à soma do numerário e depósitos à vista em poder das empresas não-financeiras e famílias, mais o conjunto das reservas compulsórias e voluntárias (encaixes bancários) – é, de acordo com o artigo 164 da Constituição Federal do Brasil, o BCB. Outros agentes econômicos – os bancos comerciais – também conseguem emitir moeda, porém de forma escritural (meramente contábil), multiplicando dessa maneira a base monetária a partir da contabilização de depósitos à vista.

Toda as transações denominadas em reais devem ser compensadas e liquidadas dentro do STR. Por esta razão, todos os agentes econômicos – empresas financeiras, empresas não-financeiras e famílias (de trabalhadores e de capitalistas) – são influenciados pela base monetária manipulada pelo BCB para poderem pagar suas transações diárias de compra e venda, bem como seus impostos.

Notem que se o governo detém o monopólio da emissão de moeda stricto sensu e controla a base monetária e se, por outro lado, precisamos deste dinheiro emitido ou influenciado pelo governo federal (BCB) para pagarmos nossas contas diárias, isso implica em romper frontalmente com o senso comum, pois o governo federal, a rigor, precisa gastar primeiro para depois arrecadar, pois o dinheiro emitido precisa entrar em circulação! É diferente de uma família ou empresa, que primeiro precisa receber alguma renda (salário, lucro, juro, aluguel, dividendo etc.) para depois gastar (o mesmo vale para estados, municípios e o Distrito Federal, pois nenhum destes entes da federação emitem sua própria moeda).

Este poder de emitir moeda – exclusivo do governo federal via BCB – é objeto de luta intensa entre os poderes econômicos e, em geral, as classes e grupos sociais com maior poder econômico tentam criar canais jurídicos e institucionais que canalizam este poder para benefício próprio.

No período do “desenvolvimentismo” de Vargas e JK – quando não existia o BCB (criado em 1964, no ano do golpe civil-militar) – o empresariado industrial tentava canalizar este poder para o setor produtivo, por meio da sua influência no Banco do Brasil (que àquela época realizava as funções do atual BCB, junto com a Superintendência da Moeda e do Crédito – SUMOC). Depois do golpe de 1964, a influência do capital industrial foi gradativamente perdendo espaço para o capital bancário e, após as diversas reformas monetárias realizadas entre os anos de 1985 e 1994, consolidou-se a hegemonia do capital bancário e a financeirização do capital industrial que, por meio de um intrincado sistema de interesses em torno da gestão da dívida pública, criaram um vasto e poderoso arranjo institucional para canalizar o poder monetário do Estado, na forma de fluxos crescentes de pagamento de juros e rolagem, também crescente, do estoque da dívida pública para bancos, seguradoras e tesourarias de empresas por meio de fundos de investimento.

Em nome da “boa gestão da política monetária” e da “responsabilidade fiscal”, criou-se uma série de proibições que impedem o Estado brasileiro de canalizar o poder de emissão monetária para gerar o pleno emprego da força de trabalho e a materialização dos direitos sociais. Todo o ordenamento jurídico que regula as finanças públicas do Brasil canaliza os fluxos de moeda para o pagamento de juros e principal da dívida pública, bem como impede o financiamento das políticas sociais por meio da emissão direta de moeda (tecnicamente, empréstimos do BCB ao Tesouro Nacional, como podia ser feito até o ano de 1988), chegando ao ridículo de se comparar o orçamento federal a um mero orçamento familiar ou de empresa.

Assim, o Estado fica acorrentado a práticas neoliberais, anti-povo e anti-progresso social, que resultam em políticas de austeridade fiscal permanente que deixam milhares de brasileiros morrerem por falta de segurança pública, saúde pública, etc. e sob o desamparo do desemprego. A verdadeira corrupção estrutural no Brasil é o sequestro das autoridades econômicas do Governo Federal, coagidas por leis que amarram a finança pública em prejuízo da maioria e em benefício de uma minoria de parasitas do mercado financeiro. 

Agindo conforme mandam os sequestradores, o Banco Central pode exercer sua função de emprestador de última instância para os bancos comerciais, mas não pode fazer o mesmo com o governo federal, tendo sido castrado na sua função clássica de “banqueiro do governo”.

Para usar o poder da emissão monetária em nome não de uma minoria muito rica e muito poderosa, mas da maioria, precisamos abolir o §1º do art. 164 da Constituição, que proíbe o BCB de financiar o gasto público de maneira funcional, sendo emprestador de última instância do Tesouro Nacional, da mesma maneira como faz generosamente com os bancos comerciais. Esta proibição obriga o Estado brasileiro a contrair dívida pública exclusivamente no mercado para cobrir os déficits primários quando necessário e para refinaciar o estoque vincendo de dívida (sobretudo da enorme dívida de curto prazo, em especial nas mãos de não-residentes), sendo, em última análise, a causa das altíssimas taxas de juros cobradas sobre a dívida pública como um todo, sendo este simples parágrafo constitucional o elemento material que sustenta a farra rentista que desorganiza a economia produtiva do país.

Abolido o §1º do art. 164 da Constituição (e feitas outras reformas legais no que diz respeito à suposta "responsabilidade" fiscal, além de passar o BCB para controle efetivo da soberania popular), poderíamos usar o poder da emissão monetária, sem grandes problemas, para financiar o gasto público sob a forma de Programas de Garantia de Emprego, por exemplo. Além do mais, teríamos condições concretas de baixar radicalmente as taxas de juros reais sobre a dívida pública, o que diminuiria o custo do endividamento como alternativa de financiamento (o que tem papel no sentido de enxugar liquidez da economia quando necessário) e a sede rentista por superávits primários, abrindo maior folga política na disputa orçamentária para o gasto em direitos sociais.

Ao consultar os materiais “didáticos” do Banco Central do Brasil, vemos todo um discurso laudatório a favor do sequestro financeiro do Estado brasileiro que se dá pela proibição de o BCB funcionar efetivamente como banqueiro do governo. Os funcionários públicos do BCB, numa verdadeira síndrome de estocolmo, louvam o fim do “financiamento inflacionário de déficits públicos”, com seus “efeitos deletérios sobre o controle monetário, a estabilidade de preços e o equilíbrio do balanço de pagamentos”³!!!

Ora, no fabuloso mundo da ortodoxia liberal, tudo se passa como se gastos públicos sempre fossem resultar apenas em inflação, independentemente do nível de Utilização da Capacidade Instalada das forças produtivas do país, e como se não houvesse nenhuma outra maneira de controlar o câmbio, senão aceitar o “livre” fluxo de moeda estrangeira no país de braços cruzados. Assim, temos que fazer esforços suicidas para cortar investimentos públicos e tentar diminuir um déficit primário que compõe atualmente apenas 22% da necessidade de financiamento do país (quando na verdade isso mantém o déficit), enquanto o pagamento de juros, que corresponde aos outros 78% da necessidade de financiamento do setor público atual⁴, que são a verdadeira razão do crescimentos explosivo recente da dívida pública, não podem ser cortados em hipótese alguma e o Banco Central não pode financiar o governo, senão isso vai “desvalorizar” um câmbio que eles querem sobrevalorizado!!!

Felizmente, tudo isso não passa de ideologia barata.

Pois bem, mas para também não sermos ingênuos, é preciso fixar que, no Brasil, existem de fato condicionantes artificiais, porém reais, para a abordagem do paradigma de política fiscal que estamos defendendo aqui, que foi estabelecido pelo que se convencionou chamar de Teoria da Moeda Moderna (ou MMT, na sigla em inglês).

É essencialmente verdadeiro o pressuposto de que a única limitação para o gasto público em um país que emite sua própria moeda seria o pleno emprego e a plena utilização da capacidade instalada, ponto a partir do qual o gasto público apenas causaria inflação de demanda.

Respeitado esse limite, o estado gastar mais e aumentar seu endividamento interno não traria o apocalipse macroeconômico advogado pelos sacerdotes do mercado.

Entretanto, essa formulação teórica vale plenamente apenas em um mundo abstrato. O raciocínio é todo correto e essencialmente verdadeiro, mas independe da experiência ou é "apriorístico", para usar uma palavra útil, porém difícil.

No caso do Brasil, como demonstramos mais acima, existe de fato um arcabouço jurídico-institucional que torna um problema o uso de emissão monetária para financiamento dos gastos públicos ou, em outras palavras, a monetização da dívida pública interna.

Também pesam a autonomia operacional do Banco Central, que coloca suas instâncias de formulação e deliberação nas mãos da ortodoxia liberal, fora o fenômeno da "porta giratória" no Banco Central e na Secretaria do Tesouro, que é o fato de que gente diretamente interessada nos efeitos de concentração de renda das políticas econômicas ortodoxas tomam conta do que é feito nessas instituições. Por fim, não se despreza os efeitos do terrorismo internacional das agências de classificação de risco sobre o refinanciamento ordinário da dívida pública interna.

Além disso, a depender das características concretas de uma dada dívida pública interna (o principal fator de risco é haver grande estoque de curto prazo em mãos de não-residentes, como é o nosso caso), esse arranjo de coisas pode tornar um crescimento acelerado da dívida pública um problema efetivo e pode forçosamente gerar um problema de solvência, dada a proibição de o BCB financiar o TN, com efeitos como desvalorização cambial e inflação de custos associada a isso, etc.

Vale também observar que o aumento da base monetária de um determinado país vis a vis à base monetária de outra moeda de referência, por simples consideração da lei da oferta e demanda, tenderia a causar desvalorização cambial***. Devido ao uso marginal do Real nas transações econômicas internacionais, por razões geopolíticas, esse raciocínio é mais válido para o Brasil e muito menos para os EUA, por exemplo. Ou seja, como o dólar estadunidense denomina boa parte das transações econômicas internacionais, um período de expansão do comércio internacional, por exemplo, aumentaria a demanda por dólares e contrabalancearia o aumento da oferta de dólares via gasto público estadunidense, o que nunca seria o caso para o Brasil. E, como o Brasil é um país dependente da importação de bens de capital e de insumos à produção, o uso de emissão monetária para financiar gastos públicos poderia, em tese, causar inflação, pela via do custo cambial, o que é atenuado para países que possuem industrialização mais completa. Nada que, no nosso caso, não se possa dosar ou contrabalançar com políticas econômicas específicas, como algumas medidas de controle de capitais.

De todo caso, o Brasil precisa avançar na discussão desse novo paradigma de política fiscal e se livrar de todas as amarras que o impedem acessar a sua efetiva soberania monetária.

Para isso, consideramos, mais do que debates teóricos, seria necessária uma verdadeira revolução política, que recuperasse para nosso país os seus centros de tomada de decisão. Naturalmente, enquanto a própria soberania do Brasil for limitada, também o será a sua soberania monetária.

Referências

1 Banco Central, Dinheiro em Circulação: https://goo.gl/9pukyb (posição em 22/05/2018)

2 Banco Central, Sistema de Transferência de Reservas, Relatório Anual 2017: https://goo.gl/PPMrMA (pg. 9)

3 Banco Central, Série Perguntas Mais Frequentes, PMF 11: https://goo.gl/S2P6Th (pg. 20-21).

 Banco Central, Estatísticas fiscais, abril 2018, Tabela 3: https://goo.gl/ktPkzs 

* Tanto as cédulas como as moedas metálicas são fabricadas pela Casa da Moeda do Brasil (CMB) e colocadas em circulação legal pelo Departamento do Meio Circulante (MECIR) do Banco Central do Brasil (BCB) em coordenação com a rede de bancos custodiantes (agências do Banco do Brasil), passando pelos bancos comerciais e grandes varejistas (Bradesco, Itaú, BB, CAIXA, Santander, etc.) até chegarem aos nossos bolsos.

** Participam do Sistema de Transferência de Reservas (STR) o Governo Federal, por meio da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), os bancos e demais instituições que correspondem ao Sistema Financeiro Nacional (SFN), a B3 (bolsa de valores) e outras infra-estruturas eletrônicas de transação financeira, como a Câmara Interbancária de Pagamentos (CIP).

*** É em larga medida por essa razão que o dólar era tão barato no Brasil durante o período de vigência da política de quantitive easing nos EUA.